Beteiligungsscoping als Bürgerbeteiligungsmethode

Ein Scoping findet in vielen Bereichen statt. Gerade in Planungsverfahren und dort insbesondere bei Umweltprüfungen spielt das Scoping eine wichtige Rolle. Hier wird zu Beginn festgestellt, welche Aspekte in welchem Umfang geprüft werden müssen. Angelehnt daran wurde ein Scoping für Beteiligungsverfahren entwickelt.

Als erstes Bundesland hat Baden-Württemberg die Durchführung eines Beteiligungsscopings in einer Verwaltungsvorschrift festgelegt. Der Vorhabenträger soll auf Basis einer Umfeldanalyse Anwohner, Interessengruppen und interessierte Bürger zu einem Beteiligungsscoping einladen. Allerdings entscheidet er am Ende, welche Formate der Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt werden. Wenn klar abzusehen ist, dass das Verfahren „unstreitig“ ist, kann zudem auf ein Beteiligungsscoping verzichtet werden.

Ein Scoping ist aus verschiedenen Gründen vor Beginn eines Beteiligungsprozesses zu empfehlen. Zum einen gewinnt das Beteiligungskonzept an Qualität, da die einbezogenen Bürger und Interessengruppen besser beurteilen können, welche Bedürfnisse es in der Öffentlichkeit bezüglich des anstehenden Beteiligungsverfahrens gibt und dies so in das Konzept einbringen können. Somit kann das Beteiligungskonzept am Ende genau an die örtlichen Gegebenheiten angepasst werden. Außerdem kann das Scoping Vertrauen in das Beteiligungsverfahren schaffen, weil alle Gruppen an seiner Entwicklung beteiligt waren und nun kaum noch den Vorwurf erheben können, das Verfahren sei unausgewogen oder unfair. Obwohl ein erfolgreiches Beteiligungsscoping die Chance erhöht, dass das Beteiligungsverfahren konstruktive Ergebnisse liefert, bietet es keine Garantie dafür. Unüberbrückbare inhaltliche Differenzen können dennoch zu einem Abbruch des Dialoges durch bestimmte Gruppen führen.

Für ein Beteiligungsscoping ist einige Vorarbeit durch den Initiator des Beteiligungsverfahrens nötig. Als Vorhabenträger weiß er, welche Rahmenbedingungen den Beteiligungsspielraum begrenzen. Daher sollte er mit einem zumindest groben Vorschlag für das Konzept in das Beteiligungsscoping gehen, um den Teilnehmern eine Orientierung zu geben, was mit dem Verfahren erreicht werden soll und worüber diskutiert werden kann.

Die Beteiligung der Bürger und Interessengruppen kann als Workshop oder Arbeits- bzw. Begleitkreis durchgeführt werden. Wie viele Personen in das Beteiligungsscoping einbezogen werden, hängt vor allem vom Vorhaben ab. Sind viele Menschen von dessen Auswirkungen betroffen und genießt es eine hohe öffentliche Aufmerksamkeit, sollte ein Beteiligungsscoping mit mehr, bei einer geringen Zahl Betroffenen oder einem etwas geringeren öffentlichen Interesse mit weniger Teilnehmern stattfinden. Am wichtigsten ist jedoch, dass alle wichtigen Interessengruppen vertreten sind. Um zu vermeiden, dass nur redegewandte Bürger den Beteiligungsprozess für ebenso beteiligungsaffine Zielgruppen planen, bietet sich auch bei diesem Format eine Zufallsauswahl an.

Der Vorhabenträger kann zudem festlegen, wie verbindlich die Ergebnisse des Beteiligungsscopings sind. Nimmt er lediglich Vorschläge entgegen, die er selbst in das Beteiligungskonzept einarbeitet, steht das Scoping eher auf der Stufe einer Konsultation. Wird das Konzept dagegen gemeinsam erarbeitet, kann man durchaus von einem Kooperationscharakter sprechen. Für welche Verbindlichkeit sich der Vorhabenträger entscheidet, hängt vor allem davon ab, wie flexibel er in der Ausgestaltung des Beteiligungsverfahrens sein kann, was wiederum von den generellen Beteiligungsspielräumen beim Projekt, aber auch von seiner finanziellen und personellen Ausstattung abhängt. Die Verbindlichkeit der Scoping-Ergebnisse sagt jedoch noch nichts darüber aus, ob das Beteiligungsverfahren anschließend konsultativ oder kooperativ angelegt ist.

Das Konzept sollte am Ende genügend Raum für eine flexible Ergänzung bieten. Denn im Zuge des Beteiligungsverfahrens können sich weitere Bedürfnisse zum Beispiel nach einer zusätzlichen Informationsveranstaltung ergeben.

Vorbereitung

1. Klärung von Zielsetzung und Rahmenbedingungen: Zunächst muss der Initiator für sich selbst klarstellen, welches Ziel er mit dem Beteiligungsverfahren verfolgt und innerhalb welcher Rahmenbedingungen sich das Verfahren bewegt.
2. Themenfeld- und Akteursanalyse:Anschließend werden die Themen und die Akteure unter die Lupe genommen: Es sollen relevante Themen im Diskurs um das Vorhaben identifiziert werden. Zum anderen soll ein möglichst umfassendes Bild der Akteurslandschaft mit dem Projekt gegenüber positiv, negativ und neutral eingestellten Gruppen entstehen. Diese Analysen werden mit Hilfe von Zeitungs- und Internetrecherchen sowie ersten Gesprächen vor Ort durchgeführt. Hierbei ist zu beachten, dass die Planungen spätestens dadurch öffentlich werden.
3. Konzept für Design und Fahrplan der Beteiligung: Mit diesem Hintergrundwissen wird ein erstes Beteiligungskonzept entworfen, dass beim Scoping zur Diskussion gestellt werden soll. Je nach Ausgestaltung kann dieser Vorschlag die Grundlage für die Diskussion darstellen oder nur Anhaltspunkte für eine gemeinsame Erarbeitung des Beteiligungskonzepts geben.

Einladung der Teilnehmer und Organisation der Veranstaltung:

Nun kann die Veranstaltung geplant und die Teilnehmer (offen oder per Zufallsauswahl) eingeladen werden.

Durchführung

1. Vorstellung des Projekts und des Konzeptaufschlags durch den Vorhabenträger: Zunächst informiert der Vorhabenträger über das Projekt. Dann stellt er seinen Vorschlag für das Beteiligungskonzept vor.
2. Grundsätzlicher Austausch über Sinn und Ziele der geplanten Beteiligung: Anschließend wird den Teilnehmern die Gelegenheit gegeben, über die Ziele des Beteiligungsverfahrens zu diskutieren.
3. Konkrete Ausgestaltung der geplanten Beteiligung: Nun geht es darum zu planen, welche Themen mit welchen Formaten von welchen Akteuren im Beteiligungsverfahren diskutiert werden sollen. Am besten wird dazu eine Zeitleiste gestaltet, auf der die einzelnen Schritte des Beteiligungsprozesses verortet werden.

Nachbereitung

Die Ergebnisse der Scoping-Veranstaltung(en) werden in einer Dokumentation zusammengefasst und im Internet zu Verfügung gestellt. So können auch nicht direkt Beteiligte über das Verfahren auf dem Laufenden bleiben.

Es sollten zwar alle wichtigen Akteursgruppen eingeladen werden. Manche Gruppen können sich jedoch auch dagegen entscheiden, am Beteiligungsscoping teilzunehmen. Trotzdem sollte das Scoping mit den interessierten Gruppen durchgeführt werden. Diejenigen, die sich bewusst gegen eine Teilnahme entschieden haben, können sich weiterhin mithilfe der Dokumentation über den Scoping-Prozess und seine Ergebnisse informieren.

Es ist zu empfehlen, einen externen Moderator zu engagieren, um den Arbeitsprozess fair und allparteilich zu gestalten.

Trotz gründlicher Recherche konnte bisher kein Energiewende-Projekt gefunden werden, in dessen Rahmen ein Beteiligungsscoping durchgeführt wurde – obwohl dies oft empfohlen wird. Daher soll hier ein anderes Vorhaben aus dem Infrastrukturbereich als Praxisbeispiel dienen: die geplante Autobahn „Rheinspange 553“. Für dieses Vorhaben wurde vom Landesbetrieb Straßenbau NRW (Straßen.NRW) 2017 und 2018 ein großes Beteiligungsscoping durchgeführt. Bei dem Projekt geht es darum, eine Autobahn über den Rhein zwischen Köln und Bonn zu bauen. Schon von Anfang an, bevor die ersten Pläne entwickelt werden, sollte die Öffentlichkeit in den Prozess eingebunden werden. Wie genau dies geschehen soll, wurde in einem Beteiligungsscoping zusammen mit interessierten Bürgern und Verbändevertretern festgelegt.

Bevor die erste Veranstaltung stattfand, wurde zunächst eine Online-Umfrage durchgeführt, in der die Teilnehmer die Leitfragen des Beteiligungsscopings bereits beantworten konnten. Dabei ging es insbesondere um Maßnahmen der Bürgerbeteiligung und um das Themeninteresse. Im September 2017 fand dann der erste Teil des Beteiligungsscopings statt. Es nahmen 150 Interessierte teil. In kleinen Gruppen wurden die verschiedenen Aspekte des Beteiligungsverfahrens diskutiert und die grundlegenden Elemente des Beteiligungskonzepts erarbeitet. Die Beiträge aus den Gruppen wurden von einer Redaktion zusammengefasst und anschließend von den Teilnehmern bewertet und geordnet. Im November 2017 wurden die Ergebnisse in Form der zentralen Säulen des Beteiligungskonzepts in der zweiten Großveranstaltung weiter diskutiert. In drei Foren konnten die Anwesenden Vorschläge machen, die als weitere Anforderungen an das Konzept aufgenommen wurden. Die Teilnehmer der zweiten Veranstaltung wurden sich über die grundlegenden Inhalte des Beteiligungskonzepts einig. Da jedoch die Zusammensetzung des Dialogforums weiter für Diskussionen sorgte, wurde im Anschluss eine weitere Online-Umfrage durchgeführt. Dort konnten die Fragen rund um das Dialogforum kommentiert werden. Die Ergebnisse der Umfrage wurden ebenfalls bei der Erarbeitung des Beteiligungskonzepts berücksichtigt.

Es entstand ein Beteiligungskonzept das nun online verfügbar ist und auch den Entstehungsprozess dokumentiert. Dieses gliedert sich in drei Säulen: Die kontinuierliche Gremienarbeit wird durch ein aus Bürgern, Zivilgesellschaft und Wirtschaft bestehendes Dialogforum, ein politisches Begleitgremium aus regionalen Amts- und Mandatsträgern sowie bei Bedarf stattfindende Planungswerkstätten ausgestaltet. Die zweite Säule umfasst öffentliche Veranstaltungen wie Infomärkte, ein Info-Mobil, Exkursionen und Expertendiskussionen. Drittens wird eine transparente Kommunikation festgelegt, zu der unter anderem eine eigene Projektwebseite, ein aktuelle Entwicklungen aufgreifender Infobrief sowie Postwurfsendungen zu wichtigen Schritten und Beteiligungsangeboten gehören.

Das Beteiligungsscoping für die Rheinspange 553 ist ein sehr anschauliches Beispiel dafür, wie dieses Format auch mit vielen Beteiligten umgesetzt werden kann. Interessant ist auch die Kombination von Online-Umfragen und Veranstaltungen. Das Vorgehen hatte zudem eine deutlich kooperative Ausrichtung. Es wird sich in den kommenden Jahren zeigen, inwiefern dieser zusätzliche Verfahrensschritt dazu beiträgt, den Planungsprozess so konfliktarm und transparent wie möglich zu gestalten.

Da der Begriff des Beteiligungsscopings nicht selbsterklärend ist und mit dem Scoping des formellen Prüfverfahrens verwechselt werden kann, sollte er in der Kommunikation nach außen entweder direkt erklärt oder vermieden werden.

Allianz Vielfältige Demokratie: Frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung bei Infrastrukturprojekten gut vorbereiten. Eine Handreichung zum Beteiligungs-Scoping am Beispiel von Projekten des Bundesverkehrswegeplans. 2017:

https://www.bertelsmann-stiftung.de/de/publikationen/publikation/did/fruehzeitige-oeffentlichkeitsbeteiligung-bei-infrastrukturprojekten-gut-vorbereiten/

Verwaltungsvorschrift Öffentlichkeitsbeteiligung Baden-Württemberg:

http://www.landesrecht-bw.de/jportal/?quelle=jlink&query=VVBW-LReg-20131217-02-SF&psml=bsbawueprod.psml&max=true

Rheinspange:

http://www.rheinspange.nrw.de/ (Praxisbeispiel Rheinspange 553)